生(sheng)態環境(jing)部(bu)部(bu)長李干(gan)杰在2019全國(guo)生(sheng)態環境(jing)保護工(gong)作會(hui)議(yi)上的講話中(zhong)(zhong)明確要(yao)求，2019年要(yao)加快推進重(zhong)點行業(ye)排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)證核(he)發，部(bu)署(shu)開(kai)展“發一個行業(ye)、清一個行業(ye)”的清理整(zheng)頓，制定排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)與(yu)環評、執法銜接(jie)工(gong)作方(fang)案。作為生(sheng)態環境(jing)治理體(ti)系的重(zhong)要(yao)組成部(bu)分，排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)(ke)與(yu)環評緊密相連。在實際工(gong)作中(zhong)(zhong)，如何協調好二者(zhe)(zhe)的關(guan)(guan)系，提(ti)高(gao)生(sheng)態環境(jing)治理水平，更好地服務經濟高(gao)質量發展？本報記(ji)者(zhe)(zhe)采訪了相關(guan)(guan)專家。

對話人：復旦大學環境科學與工程系教授包存寬

采訪(fang)人：本(ben)報(bao)記者劉(liu)秀(xiu)鳳

如何做(zuo)好環評與排污許可的銜接？

■ 關鍵是(shi)要分(fen)清界限(xian)，確保其(qi)在各自的階段發(fa)揮作用

中國環(huan)境報：全(quan)國排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)制改(gai)革工(gong)作(zuo)正穩(wen)步推進(jin)，截至目前，累計完(wan)成18個行業(ye)3.9萬多家企(qi)業(ye)排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)證核(he)發。根據(ju)安排(pai)，2019年(nian)要實現排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)證覆蓋(gai)污(wu)(wu)染(ran)防(fang)治攻堅戰所(suo)有(you)重(zhong)點行業(ye)，2020年(nian)實現排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)全(quan)覆蓋(gai)。當前，在(zai)生態環(huan)境治理(li)領域，環(huan)評審批(pi)和(he)排(pai)污(wu)(wu)許可(ke)(ke)制改(gai)革都在(zai)穩(wen)步推進(jin)，這兩項制度(du)在(zai)實際工(gong)作(zuo)中各有(you)怎樣的角色定位？

包存(cun)寬：環評(ping)(ping)是(shi)服(fu)務決策(ce)(ce)的(de)，是(shi)預防性政策(ce)(ce)工具，評(ping)(ping)估(gu)某個項目到底要(yao)不要(yao)做。如果做，會有(you)什么(me)風(feng)險，需(xu)要(yao)采(cai)取哪(na)些治理措(cuo)施等。其(qi)價值在于決策(ce)(ce)初(chu)期（決定之(zhi)前(qian)）為(wei)決策(ce)(ce)提供信息與技(ji)術支持。過了這個時期，則是(shi)雨后送傘(san)。

排污(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)證是(shi)未來(lai)監管(guan)企(qi)業或項目(mu)運行排污(wu)(wu)(wu)行為的依據。生產就(jiu)會(hui)有排污(wu)(wu)(wu)，排污(wu)(wu)(wu)許(xu)可(ke)證就(jiu)是(shi)生態環(huan)境(jing)部門從環(huan)境(jing)監管(guan)角度，發(fa)放給企(qi)業的生產許(xu)可(ke)證。是(shi)否要給許(xu)可(ke)、給多少許(xu)可(ke)，還(huan)要從三個方面進(jin)(jin)行考量(liang)：首先(xian)就(jiu)是(shi)污(wu)(wu)(wu)染(ran)物(wu)排放標準，這是(shi)底線(xian)要求(qiu)；其次要看項目(mu)所處(chu)(chu)行業的平(ping)均水平(ping)，一些發(fa)達地區還(huan)會(hui)要求(qiu)工藝(yi)的先(xian)進(jin)(jin)性；第三要看當地是(shi)否有足夠(gou)的環(huan)境(jing)容(rong)量(liang)，如果處(chu)(chu)于環(huan)境(jing)敏感地區，即使項目(mu)技術先(xian)進(jin)(jin)、能(neng)夠(gou)實現達標排放也(ye)不(bu)能(neng)建設。

如(ru)果當地(di)的環境(jing)容量已經用完(wan)或(huo)被占用過多，怎么(me)辦(ban)？一(yi)(yi)方面，企(qi)業可(ke)以與政府進行協商，政府手(shou)中一(yi)(yi)般會留有部分環境(jing)容量儲(chu)備，是(shi)否拿出來，就(jiu)要看這(zhe)個(ge)項目對當地(di)經濟增長(chang)、就(jiu)業帶動(dong)的預(yu)期(qi)。另一(yi)(yi)方面，企(qi)業可(ke)以借(jie)助市(shi)場手(shou)段，通過排(pai)(pai)污(wu)權交(jiao)易購買相應的排(pai)(pai)污(wu)指(zhi)標。當然(ran)，企(qi)業本(ben)身也需(xu)要進一(yi)(yi)步節能減排(pai)(pai)，但企(qi)業需(xu)要考量由此產生的經濟成本(ben)是(shi)否能夠承受(shou)。

中國環(huan)境報：正在進行的(de)環(huan)評審批和排污許可制改革，會(hui)帶來哪(na)些改變(bian)？

包存寬(kuan)：在生態環(huan)(huan)境(jing)領域，我國有環(huan)(huan)評(ping)、排污許可(ke)、總(zong)量控制(zhi)等多(duo)項制(zhi)度(du)，但執行(xing)并(bing)不均衡。過去，環(huan)(huan)評(ping)被賦予了(le)過多(duo)的功(gong)能(neng)，而(er)且(qie)不少環(huan)(huan)評(ping)都(dou)是先上車后買票(piao)，這就失(shi)去了(le)環(huan)(huan)評(ping)作為預防性工(gong)具的本(ben)意。而(er)排污許可(ke)制(zhi)在1989年《環(huan)(huan)境(jing)保護法》確立后，很長一段時間(jian)內并(bing)沒有充分發揮作用。

環(huan)境管(guan)理制度體系改(gai)革(ge)和當(dang)前(qian)政府“放管(guan)服”改(gai)革(ge)的(de)邏輯是(shi)一致的(de)，就(jiu)是(shi)做(zuo)(zuo)好“加減(jian)法(fa)(fa)”。當(dang)然，對于(yu)環(huan)評是(shi)做(zuo)(zuo)“減(jian)法(fa)(fa)“，減(jian)掉環(huan)評不該承擔的(de)；而對于(yu)包括排污許可證制度在內(nei)的(de)其(qi)(qi)他(ta)環(huan)境管(guan)理制度，是(shi)做(zuo)(zuo)好加法(fa)(fa)。因此(ci)，環(huan)評改(gai)革(ge)做(zuo)(zuo)減(jian)法(fa)(fa)和強化(hua)排污許可證制度都是(shi)為了讓其(qi)(qi)恢復其(qi)(qi)本質。

在這個過(guo)程中(zhong)，銜接(jie)就非(fei)常(chang)重要。比如，企業根據(ju)環(huan)(huan)評的結論和建議(yi)申請排污(wu)許可(ke)，生態環(huan)(huan)境部門根據(ju)環(huan)(huan)評的結論頒發排污(wu)許可(ke)證等。其實，所有環(huan)(huan)境管理(li)制度(du)都需(xu)要更好地銜接(jie)，才能發揮好協同作(zuo)用(yong)，形成制度(du)的合力。

中(zhong)(zhong)國(guo)環境報：當前，排(pai)污許可(ke)證(zheng)核發工作(zuo)正在各地(di)開展，但這一過程中(zhong)(zhong)也出(chu)現了環評要求(qiu)與(yu)排(pai)污許可(ke)要求(qiu)有(you)矛盾(dun)的地(di)方，對此，您怎(zen)么(me)看？

包存寬：我認為，二(er)者出(chu)現矛盾是很正常的(de)(de)。因為這(zhe)兩項制度(du)的(de)(de)目的(de)(de)不同(tong)、服務對象(xiang)不同(tong)，相對于項目來說所處的(de)(de)階段也不同(tong)。環評是預測性(xing)工具(ju)，而排污許(xu)可關注實際生(sheng)產和監管。因此(ci)，二(er)者也會存在(zai)矛盾之處，而這(zhe)正是其(qi)需要銜接的(de)(de)理由(you)。

生態環境問題的解(jie)決，不能靠(kao)一項制度單打獨(du)斗，而(er)是需要發揮(hui)協同作用，而(er)且(qie)制度也需要在(zai)實施過程中逐漸(jian)完(wan)善。完(wan)善不是強(qiang)化，而(er)是優化，就像(xiang)現(xian)在(zai)給環評(ping)做減法，也是為了實現(xian)優化的目標(biao)。

中(zhong)國(guo)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)報：為了做好(hao)二(er)者的(de)(de)銜(xian)(xian)接(jie)(jie)工作(zuo)(zuo)，原(yuan)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保護部辦公廳曾在(zai)2017年11月發布《關(guan)于做好(hao)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)響(xiang)評(ping)價制(zhi)度與排(pai)污(wu)許可(ke)制(zhi)銜(xian)(xian)接(jie)(jie)相關(guan)工作(zuo)(zuo)的(de)(de)通知》，明確環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)響(xiang)評(ping)價制(zhi)度是建設項目的(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)準入門檻，是申請(qing)排(pai)污(wu)許可(ke)證的(de)(de)前(qian)提(ti)和重要依據。排(pai)污(wu)許可(ke)制(zhi)是企事業(ye)單位生產運營期排(pai)污(wu)的(de)(de)法律依據，是確保環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)響(xiang)評(ping)價提(ti)出的(de)(de)污(wu)染防治設施和措施落實(shi)落地的(de)(de)重要保障(zhang)。在(zai)實(shi)際工作(zuo)(zuo)中(zhong)，如(ru)何做好(hao)環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)與排(pai)污(wu)許可(ke)的(de)(de)銜(xian)(xian)接(jie)(jie)？國(guo)外在(zai)這方面有(you)什(shen)么經(jing)驗可(ke)供借鑒？

包(bao)存寬：環評和(he)排污許可分(fen)別承擔不同的(de)功能，做好銜(xian)接(jie)的(de)關(guan)鍵是要分(fen)清界限，確保(bao)其在各自的(de)階(jie)段發(fa)揮作(zuo)用，銜(xian)接(jie)不是要把手伸到對方領域去。

美(mei)國(guo)的(de)(de)環評(ping)和排(pai)污(wu)許可(ke)制(zhi)度實(shi)施已(yi)久，也積累了一(yi)些經(jing)驗。美(mei)國(guo)的(de)(de)環評(ping)制(zhi)度相對(dui)簡單，主(zhu)要審查項目的(de)(de)合法(fa)(fa)性、合規(gui)性和周邊公眾(zhong)的(de)(de)意(yi)見。排(pai)污(wu)許可(ke)則是(shi)美(mei)國(guo)污(wu)染(ran)管(guan)理的(de)(de)核心(xin)，將企(qi)業的(de)(de)排(pai)放要求、合規(gui)性目標等全部(bu)落實(shi)在(zai)排(pai)污(wu)許可(ke)證上，實(shi)施一(yi)證式管(guan)理。在(zai)這個過程(cheng)中美(mei)國(guo)環保部(bu)門是(shi)站在(zai)維護公眾(zhong)利(li)益(yi)的(de)(de)角度，對(dui)企(qi)業的(de)(de)排(pai)污(wu)行為進行管(guan)理。這不僅(jin)要發(fa)(fa)揮執法(fa)(fa)隊(dui)伍的(de)(de)作用，還要充(chong)分(fen)借助(zhu)公眾(zhong)的(de)(de)力(li)量，對(dui)項目主(zhu)體排(pai)污(wu)行為進行監(jian)督，對(dui)發(fa)(fa)現的(de)(de)違法(fa)(fa)排(pai)污(wu)行為嚴厲處罰，從而讓(rang)企(qi)業真正重(zhong)視(shi)環保工作。

生態環境部門(men)如何(he)在完善排污許(xu)可(ke)證制度(du)的同時，更好地服務地方(fang)經濟高質量發展？

■ 在(zai)“放管(guan)服(fu)”的“服(fu)”上(shang)做足文章，幫助企業降低守法成本

中國環境報：排(pai)污(wu)許(xu)可證、環評和執法監管三者有什(shen)么樣的關系(xi)？要(yao)確保(bao)排(pai)污(wu)許(xu)可證能(neng)夠發揮應有作用，當前(qian)還(huan)有哪些(xie)急需解(jie)決(jue)的問題？

包存寬：相對于(yu)前端的環評和后續的執(zhi)法(fa)監(jian)(jian)管，排(pai)污許可處于(yu)承(cheng)前啟后的環節。環評結論可以作(zuo)為頒發(fa)排(pai)污許可證的依(yi)據，而排(pai)污許可證是后續執(zhi)法(fa)監(jian)(jian)管的依(yi)據。

排(pai)污(wu)許可證有效發(fa)揮作(zuo)用，要建立(li)在對企(qi)業排(pai)污(wu)數(shu)據大量(liang)積累的(de)基(ji)礎(chu)上(shang)，但目前我國一(yi)些地方(fang)的(de)基(ji)礎(chu)數(shu)據支撐(cheng)還不(bu)夠。

中國環境報(bao)：在當(dang)前簡政放權的背景下，生態環境部門如何在完善排(pai)污許可證制度的同時，服務好地方經濟高質量發展(zhan)？

包(bao)存寬：完善排污(wu)許可證(zheng)制度，需要(yao)從(cong)國家層面進行制度設(she)計，而基層部(bu)門(men)可以充分(fen)利用其所處基層的(de)優勢，更了解企業(ye)需求，更貼近問題，占據(ju)更多信(xin)息優勢。基層生(sheng)態環境部(bu)門(men)要(yao)把監管企業(ye)與服(fu)(fu)務企業(ye)有(you)機結(jie)合，在“放管服(fu)(fu)”的(de)“服(fu)(fu)”上做足文章，幫助企業(ye)降低守法成本。幫助企業(ye)滿足需求解決困難，就是基層部(bu)門(men)改革創(chuang)新的(de)動(dong)力。

很長一段時(shi)間以(yi)來(lai)，我國在制度(du)(du)研究和(he)制度(du)(du)實(shi)施中的(de)精(jing)力倒置，前(qian)端研究不充(chong)分，制度(du)(du)執行中出現(xian)很多(duo)問題(ti)。應該把更(geng)多(duo)精(jing)力放在前(qian)端，設計出更(geng)有競爭力的(de)制度(du)(du)，更(geng)好地發揮制度(du)(du)的(de)作(zuo)用(yong)，用(yong)制度(du)(du)保(bao)護環(huan)境。

中國環(huan)境報：現在(zai)，一家(jia)企業(ye)的(de)新上項目需要進行環(huan)評和排污(wu)許可(ke)申(shen)報，如何(he)才能更加高效？這(zhe)方面，您有什么(me)建(jian)議？

包存寬：這(zhe)些都可(ke)以交給市(shi)場，通(tong)過(guo)購買服(fu)(fu)務來(lai)解(jie)決，咨(zi)(zi)詢機(ji)構能夠提供一攬(lan)子(zi)服(fu)(fu)務，通(tong)過(guo)市(shi)場機(ji)制(zhi)，會優化包括環評、排污許可(ke)申報在(zai)內的(de)服(fu)(fu)務供給。當然，政府必須做好(hao)市(shi)場規則的(de)制(zhi)定并(bing)管理好(hao)市(shi)場，需要(yao)培(pei)育市(shi)場主體的(de)契約精神。在(zai)市(shi)場中，無(wu)論是作(zuo)為咨(zi)(zi)詢服(fu)(fu)務需要(yao)方(fang)的(de)企(qi)業，還是作(zuo)為供給方(fang)的(de)環評機(ji)構，都需要(yao)一個穩定的(de)守(shou)法預期(qi)。

中(zhong)(zhong)國(guo)環境報(bao)：在我國(guo)環保產業的市場(chang)(chang)發展中(zhong)(zhong)，出現了劣幣驅逐良幣的現象(xiang)，之(zhi)前的環評市場(chang)(chang)運行也有不少問(wen)題，這該如何解決？

包存寬：出(chu)(chu)現(xian)劣幣驅逐良幣的(de)(de)問題，背后的(de)(de)原因還(huan)是制度，沒有(you)給企(qi)業環(huan)(huan)境(jing)守(shou)法(fa)一個(ge)穩定的(de)(de)預期。由于缺乏長效性(xing)監管機(ji)(ji)制，企(qi)業在(zai)(zai)經濟利益的(de)(de)誘(you)惑下，就(jiu)(jiu)會出(chu)(chu)現(xian)環(huan)(huan)保設施運行不連(lian)續、環(huan)(huan)境(jing)治理(li)不到(dao)位等問題。在(zai)(zai)環(huan)(huan)評(ping)市(shi)場，過(guo)去的(de)(de)資(zi)質管理(li)扭曲(qu)了環(huan)(huan)評(ping)市(shi)場，具有(you)甲級資(zi)質，不代表就(jiu)(jiu)能(neng)(neng)做(zuo)出(chu)(chu)合乎要求的(de)(de)環(huan)(huan)評(ping)報告。資(zi)質管理(li)反而形成了市(shi)場壟斷，使得(de)環(huan)(huan)評(ping)機(ji)(ji)構不是幫企(qi)業出(chu)(chu)主意(yi)、想辦法(fa)，而是比(bi)拼誰(shui)能(neng)(neng)拿(na)到(dao)審批“路(lu)條”。現(xian)在(zai)(zai)的(de)(de)改革就(jiu)(jiu)是要環(huan)(huan)評(ping)機(ji)(ji)構拿(na)出(chu)(chu)真本事，因為如果環(huan)(huan)評(ping)報告做(zuo)不好，后續會有(you)追(zhui)責。

我們要相信市場的(de)力量，規范的(de)市場能夠給(gei)企業(ye)提供有效的(de)服務(wu)供給(gei)。在這個過程中，政府(fu)要做好服務(wu)，確立規范制度，對違(wei)規者嚴厲處罰。