“持(chi)證排(pai)污(wu)、按證排(pai)污(wu)、無證不(bu)得(de)排(pai)污(wu)”，正在(zai)全(quan)國形成(cheng)共識。截至目(mu)前，我國已經累計完成(cheng)18個行(xing)業(ye)、3.9萬多家(jia)企業(ye)排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證核(he)發工作。根據安排(pai)， 2019年要實現排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證覆(fu)蓋污(wu)染防(fang)治攻(gong)堅戰所有重點(dian)行(xing)業(ye)，2020年實現排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)全(quan)覆(fu)蓋。生態環境部(bu)部(bu)長李干(gan)杰在(zai)2019全(quan)國生態環境保護工作會(hui)議(yi)上的講話中明確要求，2019年要加快推進重點(dian)行(xing)業(ye)排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證核(he)發，部(bu)署開展“發一(yi)個行(xing)業(ye)、清(qing)一(yi)個行(xing)業(ye)”的清(qing)理整頓，制定排(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)與環評、執法銜接(jie)工作方(fang)案。

環評和排污許可，同(tong)為生(sheng)態環境(jing)(jing)治(zhi)理體系的(de)(de)重(zhong)要組(zu)成(cheng)部(bu)分，二者的(de)(de)改革也都正在(zai)進行。做好(hao)銜接，確(que)保其(qi)在(zai)生(sheng)態環境(jing)(jing)治(zhi)理中形成(cheng)合(he)力至關重(zhong)要。

環(huan)評(ping)和排污(wu)許可各司何職？

復旦大(da)學環境科(ke)學與(yu)工(gong)程系教(jiao)授包存寬(kuan)告(gao)訴記(ji)者，環評(ping)是服務決(jue)(jue)策的(de)，是預防性政策工(gong)具，評(ping)估某個項目到底要不要做(zuo)，如果做(zuo)，會(hui)有什么風(feng)險，需(xu)要采取哪些(xie)治理措施等，其價(jia)值在于決(jue)(jue)策初期（決(jue)(jue)定之(zhi)前）為決(jue)(jue)策提供信息(xi)與(yu)技(ji)術(shu)支持。排污許可證是作(zuo)為未來(lai)監管企業(ye)或項目運行(xing)排污行(xing)為的(de)依據，是生態環境部門(men)發(fa)放給企業(ye)的(de)生產許可證。

“不(bu)過，是否要給許可、給多少許可，還(huan)要從三個方(fang)面進行考量(liang)：首先(xian)就是污(wu)染物排放標準(zhun)，這是底線(xian)要求(qiu)(qiu)；其次要看項目所(suo)處行業(ye)的(de)(de)平(ping)均(jun)水平(ping)，一些發達地(di)區還(huan)會要求(qiu)(qiu)工藝的(de)(de)先(xian)進性；第三要看當地(di)是否有足(zu)夠(gou)的(de)(de)環(huan)境(jing)容量(liang)，如果(guo)處于環(huan)境(jing)敏感地(di)區，即(ji)使項目技術先(xian)進、能夠(gou)實現達標排放也不(bu)能建(jian)設。”包(bao)存寬(kuan)說(shuo)。

在我(wo)國的(de)生態環(huan)(huan)(huan)境領域，有環(huan)(huan)(huan)評、排(pai)(pai)污許可(ke)(ke)、總量控制(zhi)等多(duo)項(xiang)制(zhi)度同(tong)時(shi)實施，但執行(xing)并不均衡。過去(qu)，環(huan)(huan)(huan)評被賦予了過多(duo)的(de)功能，但由于不少環(huan)(huan)(huan)評是“先(xian)上(shang)車后買(mai)票”，使其失(shi)去(qu)了作為預防性工具的(de)本意。而排(pai)(pai)污許可(ke)(ke)制(zhi)則在確立后的(de)很長一(yi)段時(shi)間(jian)內，沒(mei)有發揮有效(xiao)作用(yong)。

因(yin)此，當(dang)下環(huan)(huan)評審批(pi)和(he)排污(wu)許可的(de)(de)(de)改(gai)(gai)革正在穩步推(tui)進。包存寬(kuan)認為，這與整個環(huan)(huan)境管理制(zhi)度(du)體系改(gai)(gai)革的(de)(de)(de)邏輯是一致的(de)(de)(de)，就(jiu)是做(zuo)(zuo)好“加減(jian)法(fa)”。 當(dang)然，對于(yu)環(huan)(huan)評是做(zuo)(zuo)“減(jian)法(fa)”，減(jian)掉環(huan)(huan)評不該(gai)承擔的(de)(de)(de)；對于(yu)包括排污(wu)許可證制(zhi)度(du)在內的(de)(de)(de)其他環(huan)(huan)境管理制(zhi)度(du)，是做(zuo)(zuo)好加法(fa)，最終(zhong)讓其恢復本質功能。

環評和排(pai)污許可如何協同(tong)發力？

當前(qian)，排(pai)污許(xu)可證核(he)發工作正(zheng)在(zai)(zai)各地(di)開展(zhan)，但(dan)這(zhe)一(yi)過程中也(ye)(ye)(ye)出(chu)現了(le)環評要(yao)(yao)求與排(pai)污許(xu)可要(yao)(yao)求有矛(mao)(mao)(mao)盾的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)。對(dui)此，包存寬認為(wei)，出(chu)現矛(mao)(mao)(mao)盾是(shi)正(zheng)常的(de)(de)(de)(de)，因為(wei)這(zhe)兩項制(zhi)度(du)的(de)(de)(de)(de)目的(de)(de)(de)(de)不同、服務(wu)對(dui)象不同，相(xiang)對(dui)于項目來說所處的(de)(de)(de)(de)階段也(ye)(ye)(ye)不同。二(er)者存在(zai)(zai)矛(mao)(mao)(mao)盾之處，也(ye)(ye)(ye)正(zheng)是(shi)其需要(yao)(yao)銜接的(de)(de)(de)(de)理由。生態環境問題的(de)(de)(de)(de)解決，不能靠(kao)一(yi)項制(zhi)度(du)單打(da)獨斗，而(er)是(shi)需要(yao)(yao)發揮(hui)協(xie)同作用，而(er)且(qie)制(zhi)度(du)也(ye)(ye)(ye)需要(yao)(yao)在(zai)(zai)實施過程中逐漸完善。但(dan)完善不是(shi)強化，而(er)是(shi)優(you)化，就像現在(zai)(zai)給環評做減(jian)法，也(ye)(ye)(ye)是(shi)為(wei)了(le)實現優(you)化的(de)(de)(de)(de)目的(de)(de)(de)(de)。

“環評和(he)排(pai)污(wu)許可分別承擔不同(tong)的(de)功能(neng)，做好銜(xian)接的(de)關(guan)鍵是要分清界限，確保其在各自的(de)階段發揮(hui)作用，銜(xian)接不是要把手(shou)伸到對方領域去。”包存寬強調。

事實上，早在2017年11月，原環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)部辦公廳曾發(fa)布《關(guan)(guan)于做好(hao)環(huan)境(jing)影響評價制(zhi)度與(yu)排污(wu)許可制(zhi)銜接(jie)相(xiang)關(guan)(guan)工作的(de)通知》，明確(que)環(huan)境(jing)影響評價制(zhi)度是建(jian)設項目的(de)環(huan)境(jing)準入門檻(jian)，是申請排污(wu)許可證的(de)前提和(he)重要依據。排污(wu)許可制(zhi)是企事業單位生產運營期排污(wu)的(de)法律依據，是確(que)保(bao)環(huan)境(jing)影響評價提出的(de)污(wu)染防治設施(shi)和(he)措施(shi)落實落地的(de)重要保(bao)障。

浙江省(sheng)海寧市在其發布(bu)的(de)(de)排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)制(zhi)度改革試點方案中也明確，要整(zheng)合污(wu)染源(yuan)管理制(zhi)度。以排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)為污(wu)染源(yuan)管理核(he)(he)心和主(zhu)線，重構排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)制(zhi)度與(yu)現有污(wu)染源(yuan)管理制(zhi)度間的(de)(de)關系，使(shi)排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)成為已有制(zhi)度的(de)(de)整(zheng)合平臺，環評作為核(he)(he)發排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)的(de)(de)重要依據，建設(she)項目(mu)環保“三(san)同時(shi)”要求(qiu)納入排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)內(nei)容，以對排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)的(de)(de)監管來強(qiang)化“三(san)同時(shi)”制(zhi)度執行率，總量控制(zhi)目(mu)標通過排(pai)(pai)(pai)(pai)(pai)污(wu)許(xu)(xu)可(ke)證(zheng)形式分解落(luo)實(shi)到污(wu)染源(yuan)。

美國的(de)(de)(de)環(huan)評(ping)和(he)排污(wu)許可制度實(shi)施已(yi)久，也積累了一些經驗(yan)。美國的(de)(de)(de)環(huan)評(ping)制度相對(dui)簡單，主(zhu)要審查項目的(de)(de)(de)合法性(xing)(xing)、合規性(xing)(xing)和(he)周邊公(gong)眾的(de)(de)(de)意(yi)見。排污(wu)許可則是美國污(wu)染管理(li)的(de)(de)(de)核心(xin)，將企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)排放要求、合規性(xing)(xing)目標等全(quan)部落實(shi)在(zai)排污(wu)許可證上，實(shi)施一證式管理(li)。在(zai)這個過程(cheng)中(zhong)美國環(huan)保部門是站(zhan)在(zai)維(wei)護公(gong)眾利益(yi)的(de)(de)(de)角度，對(dui)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)排污(wu)行(xing)為進(jin)行(xing)管理(li)。這不(bu)僅(jin)要發(fa)揮執法隊(dui)伍的(de)(de)(de)作用，還要充分借助公(gong)眾的(de)(de)(de)力(li)量，對(dui)項目主(zhu)體(ti)排污(wu)行(xing)為進(jin)行(xing)監督，對(dui)發(fa)現的(de)(de)(de)違法排污(wu)行(xing)為嚴厲處罰(fa)，從而讓企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)真(zhen)正重視環(huan)保工作。

基層部門和(he)企業要(yao)怎么做？

相對于前端的(de)(de)(de)環評和(he)后(hou)續的(de)(de)(de)執法(fa)監(jian)管(guan)，排污(wu)(wu)(wu)許可(ke)處于承(cheng)前啟后(hou)的(de)(de)(de)環節。環評結論可(ke)以作為頒發(fa)排污(wu)(wu)(wu)許可(ke)證(zheng)的(de)(de)(de)依據，而(er)排污(wu)(wu)(wu)許可(ke)證(zheng)是后(hou)續執法(fa)監(jian)管(guan)的(de)(de)(de)依據。任何制度改(gai)革，最終都要落實到(dao)實踐中。在當前簡政放(fang)權背景下，基層(ceng)生態(tai)環境部門(men)如何在完善排污(wu)(wu)(wu)許可(ke)證(zheng)制度的(de)(de)(de)同(tong)時，更好(hao)地(di)服務地(di)方(fang)經濟高(gao)質量發(fa)展(zhan)？

包存(cun)寬告訴記者，完善排污(wu)許可(ke)(ke)證制度(du)，需要(yao)從國家層(ceng)面進行制度(du)設計，而(er)基(ji)層(ceng)部門(men)可(ke)(ke)以充分利用其所(suo)處基(ji)層(ceng)的(de)優勢，更(geng)(geng)了解企業需求，更(geng)(geng)貼近(jin)問(wen)題，占據(ju)更(geng)(geng)多信息優勢。基(ji)層(ceng)生態環(huan)境部門(men)要(yao)從監管企業，變為服務企業，在“放管服”的(de)“服”上做足文(wen)章，幫(bang)助企業降低守法成(cheng)本。企業的(de)需求和(he)困難，就是基(ji)層(ceng)部門(men)改革(ge)創新的(de)動(dong)力。

那么(me)，一家(jia)企業(ye)的(de)新上項目需要進(jin)行環(huan)(huan)評(ping)和排污(wu)許(xu)(xu)可(ke)申(shen)報(bao)，如(ru)何才能更(geng)高效呢？包存寬(kuan)給(gei)出的(de)答案是兩(liang)個字(zi)：市(shi)場。“咨(zi)詢機(ji)構能夠提(ti)供一攬子服務(wu)，通(tong)過市(shi)場機(ji)制(zhi)，會(hui)優(you)化包括環(huan)(huan)評(ping)、排污(wu)許(xu)(xu)可(ke)申(shen)報(bao)在內的(de)服務(wu)供給(gei)。當然，政(zheng)府(fu)必(bi)須做好(hao)市(shi)場規(gui)則(ze)的(de)制(zhi)定并管理好(hao)市(shi)場，需要培(pei)育(yu)市(shi)場主(zhu)體的(de)契約(yue)精神。”

這(zhe)與當前大力推進環(huan)境(jing)服務(wu)業發展(zhan)的(de)思路一(yi)致，但(dan)是環(huan)保產業發展(zhan)過程(cheng)中出現(xian)(xian)的(de)“劣幣驅逐(zhu)良幣”問(wen)(wen)題，也讓(rang)不少(shao)人心有余悸。包存寬說(shuo)，這(zhe)背后的(de)原因(yin)還是制度，沒(mei)有給企(qi)業環(huan)境(jing)守法一(yi)個穩定的(de)預期，企(qi)業在(zai)經濟利益(yi)的(de)誘(you)惑下，就(jiu)會(hui)出現(xian)(xian)環(huan)保設施運行不連續、環(huan)保治理不到位等問(wen)(wen)題。

“在(zai)市(shi)(shi)場中(zhong)，無論是(shi)作(zuo)為咨詢服(fu)(fu)務需要(yao)方(fang)的(de)(de)企(qi)業，還是(shi)作(zuo)為供(gong)給方(fang)的(de)(de)環(huan)評(ping)機構，都需要(yao)一個穩定的(de)(de)守法預期。”包(bao)存(cun)寬(kuan)強調，我們(men)要(yao)相信市(shi)(shi)場的(de)(de)力量(liang)，規范(fan)的(de)(de)市(shi)(shi)場能夠給企(qi)業提供(gong)有效的(de)(de)服(fu)(fu)務供(gong)給。在(zai)這個過程(cheng)中(zhong)，政府要(yao)做好服(fu)(fu)務，確立規范(fan)制度，對違(wei)規者嚴厲處罰。